365在线体育投注/

湘西州中高海拔地区集中连片扶贫工作调研报告

时间:2014-05-27 00:00:00  来源:  作者:

 
11月3日,习近平总书记深入我州凤凰、吉首、花垣视察,调研少数民族贫困地区脱贫致富,就如何搞好扶贫开发、保障和改善民生、加快经济社会发展等作了重要指示,对我州脱贫致富奔小康提出了殷切期望。总书记这次亲临湘西州视察,给我州加快发展、加快脱贫带来了历史性机遇,增添了强大动力。伴着习总书记的春风,近期,州委顾问刘路平、州人大常委会副主任吴凌频带领州人大办、州人大民侨外委、州委政研室、州委党校、州扶贫开发办、州民委、州农办等单位相关人员深入八县市17个乡镇20个行政村、州直24个部门,通过取汇报、召开座谈会、入户走访等形式,就全州海拔500米以上中高海拔地区集中连片扶贫工作进行了深入调研。现将调研情况报告如下:
一、我州中高海拔地区集中连片扶贫工作基本概况
我州中高海拔地区,散布在八县市内,涉及75个乡镇,933个行政村,1200多个自然寨,约占全州的乡镇47.5%,占全州行政村的47%。总人口87万(其中劳动力约为46.8万),占全州总人口的30%。中高海拔地区由于群山的屏障,呈零星状分布,如同孤立的各个岛屿,按照地理位置,我们将之划分成四个片区:龙永片区、吕洞山片区、腊尔山片区、红土壤片区。四大片区有45%的村以烤烟、茶叶、柑橘、百合、猕猴桃为主导产业,有15%的村以养殖业为主导产业,有40%的村以水稻和劳务等为主导产业;农民的家庭经济来源主要靠外出务工。中高海拔地区土壤贫瘠,自然灾害频繁,生产生活条件较差,群众思想观念落后,社会经济发展缓慢。据统计,2012年中高海拔地区人均收入为2189元,仅为全州农民人均纯收入的51.1%,是我州扶贫攻坚的主战场,也是湖南省贫困面最大、贫困程度最深的地区之一。
为了改变中高海拔地区的贫困面貌,在上级的关心、支持下,我州于2010年底启动中高海拔集中连片扶贫工作试点,积极推进区域发展与扶贫攻坚“1115工程”,筹措扶贫资金13834万元,重点实施了安居工程、健全社会保障制度、落实就业就学惠农政策,改善基础设施条件、积极引导扶持农民发展生产、加强生态建设和环境保护等六大工程,缓解了贫困农民最关心最现实最直接的困难。凤凰县腊尔山片区通过危房改造、村道建设、人饮工程的实施,解决了片区内群众多年来住房难、行路难、饮水难的问题,效果十分明显。我州中高海拔地区扶贫工作虽然取得了一些成绩,但由于受区位劣势、恶劣环境、资源匮乏、土地贫瘠、经济落后、教育程度低、信息缺乏等因素的制约,贫困落后面貌没得到根本改变,扶贫形势依然严峻。
(一)自然条件差,贫困程度深。中高海拔地区气候恶劣,旱涝灾害并存,风灾、雨雪冰冻等频发,部分地区水土流失、石漠化现象严重。农民人均耕地少,土地贫瘠,产量低、成本高。如龙山县115个中高海拔行政村,共有国土面积859544亩,耕地面积104519亩,占总面积的12.3%,其中水田39970亩,旱地64549亩,耕地、水田、旱地人均分别为1.16亩、0.44亩、0.72亩,旱涝保收的不足0.2亩。受自然条件限制,经济发展困难,增长速度慢,农民收入低。我州中高海拔地区农民纯收与全州、全省、全国农民人均纯收入差距越来越大(见下图),贫困程度深的现实没有改变。

 
   
(二)基础设施薄弱,生产生活条件落后。到目前为止,我州中高海拔地区,还有1个村未通电,422个村饮水困难,许多自然寨未通公路,通村公路仅有3.5米宽,会车困难,通而难畅;学校整合之后,大部分农村只有延伸办学点,高年级学生入学路途遥远;部分高寒山区人畜混居现象较为严重,许多农户还居住在危房中甚至处于无房状态,基本的生产生活条件得不到保证。“看到屋,走得哭”是50%以上的农民出行的真实写照。现有的水利设施大多是上世纪五六十年代修建,年久失修,损坏严重,部分还存在安全隐患,虽然近年来国家加大中小型水库除险加固工程建设,但沟渠不畅,导致水库有水放不出;部分人饮工程也因缺资常年失修,发挥不了作用。电力设施大多是上世纪七、八十年代修建,线路老化,用电成本高。一部分中高海拔地区农户用电成本高于城区乡镇2倍以上,有的达到1.8元/度。中高海拔地区广播电视、电话尚未实现全覆盖,没有互联网,群众信息闭塞,与外界交流少。
(三)产业发展乏力,支柱产业形成难。产业结构单一、农民增收渠道少是中海拔地区贫困的主要原因。中高海拔地区虽说在百合、猕猴桃、茶叶、金银花等产业上有所发展,但受制于规模小,缺少龙头企业支撑,市场对接差、抗风险能力低等原因,产业发展困难重重。如龙山县的百合产业,前几年市场形势好,每斤都能卖到10元,许多农民得以致富,今年价格大跌,每斤只能买到3~5元,农户损失惨重。部分有条件的贫困村培育了一定规模的支柱产业,但由于技术、市场、后续管理和投入不到位等因素影响,现有产业规模仍然十分有限。有些村几乎没有什么产业,农民增收非常困难。如泸溪县八什坪乡的主要产业仍是以农业为主,农作物以水稻、油菜为主,传统的支柱产业柑受市场影响巨大,再加之品种落后,农民积极性不高。
(四)公共服务滞后,返贫现象严重。城乡二元格局造成基本公共服务资源分布不均衡,医疗、教育等多数集中在城镇,中高海拔地区极度匮乏。如教育方面,中高海拔地区内共有各级各类学校(点)545所(个),占全州学校(点)总数的32.4%。其中:初级中学33所,完全小学(含九年制)84所,村小及教学点428个,在校学生82127人,占全州学生总数的16.42%,教职工6112人,占全州教师总数的14.35%。近年来,虽说大力推行了新农合、低保、义务教育营养午餐等惠民政策,但中高海拔地区公共服务的非均衡化和质量低下等现象仍然普遍存在。基本公共服务不足、质量不高导致人口计生不稳定、因病不能得到及时救治、因灾不能得到有效救助、因偏远子女接受教育不能保障等因素开始成为农村贫困的重要原因。如古丈县调查的100户农户中,因老弱病残导致家庭经济困难的有24户,因常年患病导致家庭困难的有13户。因子女求学、老人进城陪读,导致经济负担加重从而返贫的占13户。由此如何提供相对均衡的公共服务成为扶贫工作乃至全社会的共同课题。
(五)投入不足,政策、资金保障难。一是中高海拔地区扶贫解困主体没有得到政策全覆盖。调研中发现,一部分村部在800米以下,但生产生活主要在800米以上的村寨,没有纳入湖南省高寒山区扶贫范围。由于群山起伏,岭谷相间的地理原因,片区内一部分村寨,深居峡谷沟底,但水田、耕地等却分布在山腰以上的平缓地带,如保靖县境内的白云山地区,最高海拔1320.5米,最低海拔200.5米,平均海拔472米,由于地势高差悬殊,呈现三带主体气候特征,“山下桃花开,山上飘雪花”,“一山有四季,十里不同天”。农民生产生活条件比800米以上的村寨更加艰苦,同在一片大山,却没有得到政策的覆盖,政策的公平正义不能得到体现。二是资金投入现实需要反差明显。按照目前高寒山区每村100万元的标准,无论是基础设施建设还是产业开发,都是远远不够的,用老百姓的话说,就是“打汤都不够”。三是资金难以调度整合。在扶贫工作实际中,各村具体情况不同,有的村需要进行基础设施建设,不需要更多地进行产业开发,有的村需要产业开发,原有的基础设施已经基本完善,但是在扶贫过程中,各部门用于扶贫的资金都是有明确的用途,有些部门资金甚至明确了一定比例用于基础设施建设,一定比例用于产业开发,导致扶贫资金整合调度难度大。
(六)思想观念落后,自身发展不足。劳动力整体素质偏低、农民思想观念落后,是中高海拔地区贫困的重要原因。调研中发现:一是自身素质不高。在九年制义务教育适龄儿童入学率中,中高海拔贫困村入学率仅为95.99%,低于全州平均水平3.11个百分点,而辍学率高达26.55%,高于全州平均水平13.08个百分点。同时,中高海拔地区农民劳动技能培训少,农村劳动力普遍观念陈旧,综合素质不高,就业致富能力差的现实没有改变。二是科技在中高海拔地区对农业增长的贡献率不足30%,较全州平均水平低20多个百分点。三是空壳化现象突出。农民外出务工人数占中高海拔地区人口总数的41.3%,高于全州总体水平3.87个百分点。四是等靠要思想严重。大部分农民思想十分保守,思想观念落后,等、靠、要现象比较严重,缺乏“穷则思变”的观念,对自力更生、脱贫致富的信心不足,他们遵循的仍然是自给自足的自然经济。五是村级班子带领老百姓脱贫致富能力差。许多贫困村村支两委班子平均年龄偏大,文化程度以初中以下为主,生产技术和经营能力偏低,市场经济的思想和观念不强,缺乏发展经济的手段和措施,“带头人”的作用十分有限。有的村没有基层组织活动场所,开会基本在村支书或者村支两委委员家里,远程教育设备放在家里也只是摆设。
二、加快推进我州中高海拔地区集中连片扶贫工作的对策
湘西州是武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点核心区域,是新阶段湖南省扶贫攻坚的主战场。湖南省要全面建成小康社会,湘西不小康,湖南难小康;中高海拔地区不小康,湘西难小康。长期以来,历届州委州政府高度重视扶贫开发工作,扶贫成效明显。但由于受自然条件、历史等因素制约,我州特别是中高海拔地区扶贫形势依然严峻、扶贫难度越来越大的现实更加凸显,需要打破常规扶贫的愿望更加迫切。全州上下要认真贯彻落实习总书记视察湘西州的重要指示精神,把中高海拔集中连片贫困地区和重点贫困村作为扶贫攻坚主战场,成立领导小组,强化专抓队伍,明确部门责任,调整扶贫思路,整合扶贫资源,确定扶贫重点,加大投入,在项目布局、资金安排、力量调配上重点倾斜、集中攻坚。
(一)加强领导,聚力攻坚
1、成立州中高海拔地区集中连片扶贫工作领导小组。由州委书记任组长,州人大常委会、州政府、州政协、吉首军分区主要领导任副组长,州直相关部门负责人为成员,领导小组下设办公室,由州委常委、常务副州长任办公室主任。领导小组及办公室具体负责组织领导、指导协调、督促检查中高海拔地区集中连片扶贫工作。
2、建立领导干部联系扶贫工作制度。由州委、州人大常委会、州政府、州政协四大家主要领导挂点联系凤凰腊尔山片区、保靖吕洞山片区、吉古泸红土壤片区和永龙片区等四大片区扶贫工作,州委常委包县市指导,县市分管领导按区域包片负责,州县市直部门联点包村,协同推进,实行分类指导、统筹规划、整村推进,把扶贫力量集中到中高海拔地区,不搞路边效应、政绩工程、锦上添花,多做雪中送炭的事。
3、延长扶贫周期。现有的驻村扶贫周期一般为两年,建议按照扶贫“第一年实地调研定规划、第二年向上衔接找项目、第三年本级实施加推进、第四年项目管护有保障、第五年脱贫成果抓巩固”的实际需要,驻村扶贫周期安排3-5年为宜。采取帮2年、带1年的办法,坚持脱贫不脱钩,对率先脱贫的单位和个人给予奖励,对工作不力的单位和个人给予批评,限期整改。
(二)规划先行,精准扶贫
1、科学编制规划。由州政府领导牵头,州扶贫部门具体负责,科学编制《中高海拔地区集中连片扶贫开发规划》。规划必须要包含指导思想、总体要求、目标任务、投资概算、资金筹措、保障措施等六个专题。具体表现有:空间布局、基础设施建设、产业发展、改善农村基本生活条件、就业与农村人力资源开发、社会事业发展与公共服务、生态建设与环境保护、改革创新、政策支持、组织实施等十大方面,全面谋划基础设施建设规划;以片区为统筹搞好产业发展规划;以县市为统领搞好项目规划;按照城乡一体化发展思路和“三化”(产业化、职业化、社区化)解决“三农”的路径搞好小城镇规划;以行政村为主体搞好整村推进规划。总规划下各职能部门还要依据各自职责编制各自的子规划。
2、坚持有的放矢。按照习总书记强调的“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的要求,以低收入群体和有劳动能力、有开发条件的低保户为主要对象,以改善民生、增加贫困人口收入、增强贫困人口自主发展能力为主线,突出发展生产、公共服务和农村教育,全力推进新一轮扶贫开发工作。力争到2015年、2017年、2020年,农民人均纯收入分别达到5600元、8000元和11000元以上,实现扶贫对象“两不愁、三保障”。
3、推进精准扶贫。继续开展“万名干部结对帮扶万户贫困家庭”精细化扶贫行动。坚持以“结对帮扶”为总抓手,组织全州1000多个机关企事业单位,1万多名干部深入农村和社区开展结对帮扶,算细账到户、产业到户、送资金到户和建台账到户,围绕“建家业、兴产业、促就业”这一主题,为扶贫对象“量身定做”个性化扶持措施,做到“一户一策”。 实施精细化管理流程再造工程,提高扶贫开发的工作效能。
(三)夯实基础,不断改善农村生产生活条件
1、加强农田水利设施建设。抓好“五小”水利工程建设,出台扶持“五小”水利工程建设的政策,实施“五小”水利工程建设领导办点示范工程,实行干旱死角销号制度。以旱涝保收、稳产高产为目标,继续抓好中小型病险水库治理,实施渠系配套工程,努力增加农田有效灌溉面积和旱涝保收面积;推进土地开发整理,提高农业综合生产能力。
2、加强农村公路建设。实施城乡公路通畅工程、村级公路通达工程和村间道路硬化工程,打破县市、乡镇、村组地域界限,围绕小城镇和中心村组寨,合理确定线路走向,将乡与乡、各重点村组、村寨串连起来,形成与主干线相匹配,上下相衔接,四通八达的公路交通网络,彻底解决行路难和农产品运输难的问题。
3、加强农村能源和人居环境建设。以实施“三大工程”为抓手,切实搞好农村能源建设,着力改善人居环境。实施农村生态家园富民工程,以户用沼气池建设带动改厨、改厕、改圈、建园,积极推广猪一沼一果(粮、茶、菜等)农业循环经济发展模式;实施多能并举,积极推广“太阳能路灯、太阳能热水器、生物质颗粒”,让广大贫困农村充分享受现代文明成果。实施农村清洁能源工程,以城乡同建同治为契机,抓好农村污水、垃圾处理,重点解决村内道路、排水、人畜混居等问题,实现田园清洁、家园清洁、水源清洁。
4、加强小城镇建设。按照规模适度、布局合理、功能配套、特色鲜明、产业集聚的要求,在抓好国、省道沿线小城镇建设的基础上,重点抓好洗车河镇、召市镇、茨岩塘镇、首车镇、万坪镇、塔卧镇、水田河镇、葫芦镇、雅酉镇、吉卫镇、红石林镇、岩头寨镇、腊尔山镇、禾库镇、洗溪镇、潭溪镇、丹青镇等中心小城镇的基础设施建设,提高城镇的辐射和集聚功能,推动城市基础设施和公共服务向农村延伸,努力实现城乡共享基础设施,建设集约、智能、绿色、低碳、城乡一体化的新型城镇,全面提高城镇接纳农村人口容量。
5、加大农网改造、安全饮水、危房改造力度。加强农村配电网建设,实现所有行政村稳定通电;破解体制机制瓶颈,加快实施农村电网改造,3年内实现城乡同网同价,着力解决农村通电用不起电的问题。加快农村饮水安全工程建设,解决农田靠天等水、人畜饮水水源难寻等问题,尽快使所有群众都喝上洁净的自来水。加快危房改造步伐,实现农村贫困人口住有所居。
6、加大农村教育文化卫生基础设施建设力度。普及九年义务教育,实施农村中小学危房改造工程,加大寄宿制学校配套设施建设力度,在重点村建设寄宿制小学;支持乡镇卫生院改扩建和村级卫生室建设,建立一批标准村级卫生室,加强乡镇文化站和村级文化活动室建设,实现所有行政村达到“一部两室”(村部、文化室、卫生室)的基本要求。加快农村通讯设施建设,实施村村通电话和通移动电话工程、宽带网络工程、电子政务及公共信息网建设工程和农村信息化建设工程。
(四)培育产业,着力增强农民自主增收能力
1、以“两叶一果”为重点,大力发展农产业。按照因地制宜、老百姓种植习惯及资源禀赋的原则,大力推进烟叶、茶叶、柑橘为代表的“两叶一果”等经济作物种植面积,积极调整产业结构,优化产业布局,建立优质农产品基地,实行“一个产业、一个规划、一套政策、一套班子、一套实施办法”五位一体的产业发展模式,推行产业发展目标责任制,建立激励机制,注重引进有实力的大企业、大集团,对现有品牌资源进行整合,走基地化、市场化、规模化、集团化的路子,推动中高海拔地区产业发展。一是大力推进烟叶发展。紧靠省中烟公司,进一步扩大烟叶种植规模、提高烟叶质量。不断改善烟叶生产基础设施,完善烟水配套工程,促进烟叶产业科学发展;各县市要进一步提高抓好烟叶生产的积极性,搞好烟基工程建设的服务与调度,夯实烟叶发展基础。进一步抓好科技培训、培育好种植大户,积极发挥大户的带动作用。二是大力整合茶叶产业。引进国内知名茶叶公司,组建或挂靠大型茶叶集团公司,对州内现有茶叶企业进行整合,杜绝散小乱差,做大做强古丈毛尖、保靖黄金茶两大品牌,在加强地域性保护、确保产品质量的基础上,按照母品牌加子品牌的模式,加大品牌整合力度,不断扩大品牌的影响力和美誉度。三是加强柑橘产业结构调整。对现有的柑橘产业进行品改提质,切实加大培管力度,增加科技投入,延伸产业链条,增加附加值,全力打造湘西富硒柑品牌。继续以泸溪柑节为平台,做好做强做优柑橘产业。四是大力推进其他特色经作业发展。积极推进杜仲、白果、天麻、油茶、核桃、猕猴桃、高山蔬菜、药材、牲畜等产业的发展,依靠科技,走市场化道路,力争5年内在全州抓好50个扶贫开发产业标准示范园建设,新建100万亩农业优势特色产业基地。稳定发展百合、猕猴桃产业,做大做强龙山百合、红心猕猴桃品牌;发展商品蔬菜和林果经济,抓好以八面山、腊尔山、吕洞山为主的富硒蔬菜产业开发;大力发展以湘西黄牛、湘西黑毛猪、山羊为重点的畜牧产业。
2、引导土地流转,扶持培育龙头企业。要依法稳步推进农村土地流转,坚持依法、自愿、有偿原则,创新转包、租赁、入股、专业合作社等形式,引导土地向龙头企业、经营大户、合作组织有序流转,推进特色产业规模连片开发。充分发挥国家产业发展基金和金融扶贫作用,大力培育扶持龙头企业、种养大户、合作组织,积极推广“企业+基地+农户”等产业扶贫模式,实现种养、加工、销售一体化,大力发展订单农业,实现每个优势产业都有龙头企业带动发展的格局。积极鼓励各类企业兴办和领办农业企业。
3、强化品牌意识,加大创品夺牌力度。充分利用湘西州独有的“三带”资源(湘西州存在着三个具有独特优势的自然带,即气候上的微生物发酵带、土壤中的富含硒带和植物群落中的亚麻酸带,简称“三带”理论),打造湘西产业核心品牌,积极推进“三品一标”(无公害产品、绿色食品、有机农产品和农产品地理标志)认证工作,加强地理性标识产品建设力度,形成湘西独有的特色品牌。
4、实施乡村旅游富民工程,大力发展生态旅游业。牢固树立生态文明立州理念,切实将生态文化优势转化为经济优势、竞争优势。加强生态环境建设,大力实施乡村旅游富民工程,积极创建全国知名生态文化公园。坚持以凤凰古城、乾州古城、芙蓉古镇、里耶古镇为主线,辐射带动“两冀”,一是以矮寨德夯为轴心,将吕洞山片区、腊尔山片区连成一片,形成苗族生态文化圈;二是以里耶古镇、老司城遗址为核心,将龙永片区、红土壤片区为连成一片,形成土家族生态文化圈,推进中高海拔地区乡村旅游。坚持把乡村旅游作为旅游扶贫的重要途径,保护性开发土家族苗族特色村落、利用乡村风光、民风民俗和自然生态,大力发展民俗乡村旅游,精心打造一批风情旅游小镇、特色旅游名村和星级乡村旅游景点,大力发掘民族传统工艺,精心打造开发一批旅游产品。通过发展乡村旅游,吸纳更多的农村富余劳动力,让更多农民在不离乡不离土的情况下,吃上“旅游饭”,走上致富路,走好旅游扶贫新路子。
5、大力发展劳务经济,种好农民旱涝保收的“铁庄稼”。根据“产业化发展、规模化经营、市场化运作、系列化服务”的总体要求,走出一条“政府引导、市场配置、专业化培训、规模化经营、一体化服务”的劳务输出新路子。建立完善务工农民权益保障机制,成立州、县市、乡镇三级劳务经济服务机构,在我州劳务人员重点输出的区域设立服务点,完善相关政策措施,切实解决农民外出务工遇到的种种问题,创造使农民出得去、回得来、能增收、能创业的转移就业环境,建立外出务工和返乡创业的双向良性流动机制,输出劳务,引回人才,输出劳动力,引回创业者和资金,达到两者之间的良性互动,实现“滚雪球”效应,种好农民旱涝保收的“铁庄稼”。
(五) 发展教育,努力提高农民素质
1、加大基础教育投入。坚持“相对集中、方便入学、改善条件、确保质量”的原则,有条件的恢复村小和村教学点。实行十二年制义务教育,积极探索对中小学贫困家庭儿童扶贫助学模式。积极支持吉首大学、湘西职业技术学院发展,增强科研院校服务地方经济发展能力。提高中高海拔地区农村教师津贴标准,加大乡村教师培训力度,逐步解决教育资源不均衡、际代贫困现象。
2、切实提高培训实效。整合财政、发改、就业、教育、扶贫、科技、科协等各个部门的职业技术培训资金,统一安排,集中使用,使培训资金效益最大化。以吉首大学、湘西职业技术学院为龙头,抓好县市职业技术学校资源和专业整合,加大中等职业教育基础能力建设,发挥好职业技术教育的平台作用。加大培训力度,让95%以上的农户有1名以上的劳动力掌握1-2门农业实用技术,让98%的外出务工农民至少掌握1门劳动技能。
(六)搭建平台,着力破解瓶颈制约
1、拓展金融投入方式。按照 “政府主导产业、农户(合作社、企业)申报贷款、扶贫金融评估、项目市场运作、扶贫贴息支持、农户(合作社、企业)承贷承还”的融资模式,引导、支持和鼓励各类金融机构参与我州的扶贫开发。具体操作程序为:金融机构将确定的贷款资金“批发”到县融资平台账户,农户(合作社、企业)或以“三权”(土地使用权、房屋所有权、林权)、或以第三人工资、或联户、或以固定资产等方式对融资平台反担保,可分别获得一定额度的贷款,扶贫部门按贫困农户5%,扶贫龙头企业和合作社3%的标准定期进行贴息。金融机构在担保公司担保下,通过林权、土地、联户等抵押形式,由政府进行贴息,向参与扶贫开发的农户和企业发放贷款,实现多方共赢。
2、多渠道吸纳扶贫资金。充分发挥非公有制经济组织、社会力量和个人的作用,通过社会扶贫、企业扶贫、个人捐助等方式广泛吸引社会各方面的资金形成组合式投资合力,向中高海拔地区倾斜。对社会、企业、个人扶贫资金实施税收减免优惠政策和相应的奖励与表彰机制。
(七)关注民生,切实搞好社会保障
1、进一步完善社会保障制度。对于无发展能力、无生活来源及无法定抚养人的老年人、未成年人、残疾人等农村弱势群体给予基本生活救助,做到应保尽保。建立以大病统筹为主的农村医疗救助制度,逐步实现农村贫困群众大病医疗全覆盖,解决贫困农户看病难问题。
2、实施生态移民搬迁。针对中高海拔地区大部分生态环境好、原生性贫困人口多、产业空白村面广、农民收入渠道单一的特点,在坚持依托本地资源推进就地扶贫的同时,对于地处山区、交通不便、自然条件恶劣、就地脱贫无望的贫困村和农户,充分尊重村民意愿,以农户自愿为原则,因地制宜,引导其向交通便利的中心集镇搬迁。对搬迁农户的住房安置以奖励方式予以补贴扶持,积极投入产业引导资金支持搬迁户发展第三产业,子女可享受免费就读直至完成高中或职业教育,确保农户能迁得出、安得住、能发展。
(八)创新模式,建立扶贫长效机制
扎实推行 “聚焦式扶贫、滚动式开发、梯度式发展、综合化治理”的模式,建立中高海拔地区扶贫长效机制。
1、聚焦式扶贫。整合省、州、县各类优势资源,集中各个部门力量,坚持“渠道不乱、性质不变、各记其功”的原则,由州财政局牵头,成立专门机构,负责整合财政、发改、扶贫、交通、文教、卫生、农业、水利、林业、畜牧水产、移民、民政、民族、电力、烟草等部门资金,统一规划,统筹安排,集中投入,连片开发,最大限度地发挥扶贫资金的使用效益,做到推进一片脱贫一片。
2、滚动式开发。针对中高海拔地区基础设施的薄弱环节,根据轻重缓急和财力可能,坚持政府主持、社会参与、自力更生、整体推进,按照畅行、安居、富民的路径,优先实施农村危房改造、村组道路建设、人畜饮水等三大民生工程,再逐步解决产业培植、软环境改善等深层次问题。培植一批示范村、示范户、示范点和产业开发大户,引领和带动周边群众脱贫致富。实施“1+5”产业开发模式,即1村选派1名产业特派员,制定一个村整体发展规划,成立一个专业合作社,完善一套土地流转机制,开发一片成规模的产业基地,寻找一个合作销售伙伴。
3、梯度式发展。根据中高海拔地区的地理和气候条件,引导和扶持农民推进烟叶传统优势产业,引进和开发茶叶、猕猴桃、高山反季节蔬菜、药材等农村特色产业,大力发展乡村特色旅游产业,实现一村一业、一乡一品,培育梯度式持续产业,做到以产业兴村、以产业富民。
4、综合化治理。坚持扶贫开发与新农村建设、基础设施建设与基层组织建设、支柱产业建设与生态文明建设、公益事业建设与加强社会建设、增加农民收入与提高农民素质有机结合,采取社会扶贫、以工代赈扶贫、信贷扶贫、科技扶贫等综合措施,对中高海拔地区实施综合式治理,切实改变群众生产生活条件。
(九)强化基层,发展农村集体经济
1、整合乡镇行政力量。建立乡镇行政综合力量管理机制,整合乡镇有关行政事业机构和工作职能,按照党委政府统一领导、部门站所履职尽责、人员力量有机整合、扶贫工作综合调度的方式,具体负责本乡镇区域内集中连片扶贫项目的管理实施、协调督查工作。
2、加强基层队伍建设。配齐配强乡镇村领导班子,增强基层组织领导经济社会发展、带领群众脱贫致富的能力。认真落实州发[2013]13号文件关于提高村干部待遇的文件精神,确保村干部能安心做好扶贫工作。以2014年村支两委换届为契机,探索将农村合作组织负责人、种养经营大户、科技人员吸引进村支两委班子,优化村级班子结构,充分发挥其参与村级事务和服务贫困农民的作用。
3、发展农村集体经济。逐步推广吉首市村级经济红色股份模式,通过入股合作社等形式,将国家扶持村级发展的有关资金投入到非公有制经济实体中,并将增值产生的红利作为村级集体收入,用于村级公益事业的发展。通过土地租赁、合作开发、大户承包等土地流转的方式,支持和鼓励合作社、协会等农村经济合作组织通过联公司、联基地、联市场、联农户的形式发展村级经济,以集体经济的发展来提升村支两委的服务能力和水平。
三、加快推进我州中高海拔地区集中连片扶贫工作的建议  
为了促进湘西州与湖南省同步实现小康的目标,必须在认真实施好普惠政策的基础上,强化湘西州作为湖南扶贫攻坚主战场的地位,对湘西州中高海拔地区集中连片扶贫开发工作实施特惠政策,继续加大政策、资金、项目投入,真正做到优惠政策叠加而不冲减、资金投入保比例扩增量,实现湘西州“率先发展、率先脱贫”,现提出以下建议:
(一)加强湘西州中高海拔地区扶贫工作的领导。建议成立省集中扶贫湘西州中高海拔地区工作领导小组,由省委主要领导任组长,省委、省政府相关领导任副组长,省发改委、省财政厅、省交通厅、省教育厅、省人社厅、省扶贫办、省经信委、省科技厅、省农业厅、省农办、省林业厅、省移民局、省畜牧水产局、省卫生厅、省住建厅、省国土资源厅、省国资委、省民政厅、省电业局、省金融办、省经管局、省水利厅、省民委、省委组织部、省委宣传部、省纪委、省委办公厅、省政府办公厅、省委政法委、省商务厅、省审计厅、省军区、省旅游局、省地税局、省国税局、省工商局等省直单位为成员,领导小组下设办公室,由1名省委或省政府领导兼任办公室主任,具体负责湘西州中高海拔地区扶贫工作的组织协调工作。
(二)加大对口帮扶力度。一是建立818对口帮扶工作机制,对湘西州8县市实行对口帮扶。每县市由1名省委或省政府领导负责,6个省直部门、1家省属大型企业、1所省内高校开展对口支援,每年至少为对口支援县市办8件实事。成立省818工程领导小组办公室,省委主要领导任组长,建立省818对口帮扶工作联席会议制度,将818工作情况纳入省直单位年度考核内容。二是继续完善省辖6市对口帮扶制度。建议从省级层面规定省辖6市对6县对口帮扶资金规模、技术程度、人才力度,明确提出每个市每年拿出1000~2000万元作为对口帮扶专项资金列入财政预算。
(三)全面落实叠加优惠政策。湘西州是西部开发地区、湘西开发地区、中部地区、少数民族地区、全省扶贫主战场、武陵山区域发展与扶贫攻坚试点地区,享有多重叠加的优惠政策,省直有关部门要按照国家政策的有关规定,全面落实湘西州应享有的各项优惠政策。例如中高海拔特困村符合条件的既可享受整村推进的政策,又享受高寒山区村的政策。如交通建设计划安排上,既要同兄弟市一样享受中部地区的发展政策,又要享受国家西部地区的特殊扶持政策。一是落实原有政策。建议由省委或省人大常委会牵头对已出台的支持湘西州发展的政策和法律法规(湘发[2010]17号、湘发[2012]4号、《湖南省贯彻实施〈民族区域自治法〉若干规定》)贯彻落实情况进行一次全面检查,督促省直有关部门落实有关政策规定。二是拓宽中高海拔地区特困村扶贫覆盖面。结合湘西州中高海拔地区农村贫困的现实,适当增加省定或者国家贫困村的数量,根据实际情况8县市每个县市增加5-10个贫困村。对于一部分居住在800米以下但其农田、耕地等生产资料在800米以上的自然寨所属村应纳入高寒山区扶贫范围,实现中高海拔地区扶贫解困主体政策全覆盖。三是支持将吉首市作为国家连片特困地区对待,参照享受特定的扶贫开发政策。四是加大扶贫资金投入。每年安排给湘西自治州的中央财政扶贫资金、以工代赈资金稳定在全省总额的35%,并逐步提高到全省总额的40%;全省安排的财政扶贫资金、以工代赈资金应确保达到全省总额40%;湘西地区开发扶贫资金不少于50%;增加少数民族发展资金规模并形成正常的增长机制,安排给湘西州的比例不低于全省的45%。
(四)加大政策支持力度。借鉴湖北、贵州、重庆等地经验,省里要进一步加大对湘西州中高海拔地区扶贫开发的政策支持。一是加大财政转移支付力度,扩大共享税增量返还,开展扶贫资金整合试点,全面推行资源税改革,落实好已有税收优惠政策。二是支持特色产业发展,结合湘西州资源优势,在湘西规划页岩气等重大产业布局,增加湘西州开发产业发展专项资金规模。三是大力支持湘西州“五小水利”工程建设,将湘西州小水窖、小水池、小泵站、小塘坝、小水渠“五小水利”建设纳入省水利建设重点工程项目,加大倾斜投入力度。四是加强用地政策支持。开展土地管理制度改革试点,增加土地开发整理和复垦资金投入,将土地报批所需缴纳的税费全部留给当地。五是支持实行差别化电价政策。支持我州建立电力区域交易平台,由国网公司统一向邻省市购电,所购电量单列,实行“购买电度电价+过网费用”的灵活电价机制,支持我州矿业企业发展。六是支持将我州建成集种、烤、产、销为“一条龙”的全国性烟叶生产基地,扩大吉首打叶复烤厂规模,尽快恢复湘西州烟厂。七是加大教育与社会保障政策支持力度。增加对我州以城区为主体的基础教育教学设施、教学设备、教师队伍建设的投入水平,完善扶贫两项制度政策,做好农村最低生活保障补差扩面工作。
(五)实行简政放权。建议扩大对湘西州扶贫资金管理和项目审批的自主力度:一是按照“省负总责、市州主导、县抓落实”的要求,将项目审批权限下放到州县,充分调动基层工作的积极性、主动性、创造性。二是合理划分市州、县的审批管理权限和管理责任,简化项目申报程序,突出重点扶持项目,加强项目审批、监督和管理验收。
(六)取消项目配套。建议落实对湘西州扶贫项目的配套资金免除的政策:按照《民族区域自治法》、《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划(2011-2020)》、《湖南省贯彻实施〈民族区域自治法〉若干规定》、湖南省湘发[2010]17号、湘发[2012]4号等文件的具体规定,全面免除湘西州配套资金。对于中央安排给湘西州的项目,省里统筹安排配套资金;省里对湘西州在基础设施建设项目、产业项目、社会事业发展项目安排中全面取消配套资金,全额安排;湘西州安排的项目,省里要给予资金支持。
(七)加大生态补偿和库区移民补助力度。湘西州是《全国生态功能区划》确定的全国重要生态功能区域,是长江流域重要的生态屏障,也是重要的移民库区。一是提高生态补偿标准。按照十八届三中全会关于“加快生态文明制度建设”的要求,完善生态补偿机制,尽快提高生态公益林补偿标准,提高生态补偿财政转移支付力度。二是支持湘西州各县市纳入“国家生态文明示范区”、“低碳县(区)试点示范”、“碳汇交易与扶贫开发相结合试点”范围。三是积极与中央积极对接,支持湘西州创建武陵山片区林业碳汇交易实验区。四是提高库区移民生活补助标准。按照物价上涨幅度和全面建设小康的目标要求,制定库区移民生活补助增长机制,逐步提高库区移民生活补助标准。
(八)调整优化金融政策。一是加大政策性金融支持力度。国家要鼓励和支持政策性银行,加大国家开发银行、农业发展银行、进出口银行等对湘西州的专项贷款支持力度,并在贷款额度和利息上均实行最优惠政策,特别是要借鉴贵州省相关地区金融扶贫的做法,积极推广“扶贫资金”与“信贷资金”有机结合的“扶贫融资”新模式。中国农业发展银行制定实施连片特困区投融资政策。二是严格实施信贷监管政策。对湘西州金融机构特别是农业银行和农村信用社的资金实行严格监控,保证湘西州金融机构存款优先用于发放当地贷款。三是实施差别化金融特惠政策。对湘西州金融机构要下放贷款审批权,放宽贷款条件,降低贷款门槛,加大信贷支持力度。四是支持创建湖南省湘西州金融支持区域发展与扶贫攻坚综合改革试验区,支持国家开发银行、华融湘江银行等金融机构在吉首市设立分行,支持在湘西州开展民间资本进入金融业试点,降低农村信用社改革组建农村商业银行准入门槛,支持湘西农村商业银行组建工作,将邮政银行、村镇银行纳入财政贴息信贷范围。
(九)实施旅游扶贫。一是支持设立湘西旅游扶贫实验区。按照《国家旅游局国务院扶贫办关于联合开展“旅游扶贫试验区”工作的指导意见》,省里要明确将湘西州作为湖南省的旅游扶贫试验区,支持湘西州获得国家支持。二是积极争取国家支持,尽快在湘西州设立武陵山片区旅游产业发展投资基金,为旅游企业提供资本补充,鼓励有条件的企业通过证券化融资。三是加大旅游扶贫项目支持。制定出台湘西州旅游业税收减免优惠政策,扩大旅游扶贫项目范围,在凤凰古城、芙蓉古镇、里耶古镇、吕洞山、矮寨—德夯等景区启动旅游扶贫项目,以旅游产业带动周边地区群众脱贫致富。四是加大对旅游道路建设项目的支持。要将现有旅游道路改造和已规划的旅游景点连结线、景区道路新建纳入基础设施建设项目,重点给予支持。五是支持推进湘西生态文化旅游公园征地制度改革,将旅游项目用地按照建设用地、农用地、未利用地进行分类管理。
(十)推进扶贫立法。建议制定针对湘西州扶贫开发的法律法规:一是支持民族区域自治地方立法工作。鼓励湘西州按照《民族区域自治法》的基本精神与原则,制定出台涉及民族地区扶贫开发、文化建设、经济发展等各方面的法律法规。二是尽快出台省扶贫开发条例。要将湘西州扶贫攻坚上升到立法层面,省人大要尽快启动立法程序,尽快出台《湖南省扶贫开发条例》,通过立法,保障扶贫开发各项具体措施得到有效实施